幼托整合的3大困境

    　為因應少子化的衝擊，中央政府（教育部）希望原分屬教育與社福的幼稚園與托兒所，能在今年八月整合為一。這背後的政策美意，固然在提升幼托品質，減輕家長照顧幼兒的後顧之憂。然而幼托整合美意的背後，因為涉及跨部會、跨局處、跨層級，而導致存在許多問題。而如果再加上縣市整合的困境，使得幼托整合政策成效增添更多複雜的因素或變數。


    　重點在於，幼托政策形成、規畫與執行存在難解或無解困境，需要中央與地方政府共同面對或解決。若政府相關部門不予重視，幼托政策品質可能難以達到預期提升效果，甚至品質可能有下降之虞，而這可以從以下三點進行論述。

    　首先是幼托的人事困境：大家都知道，整合需要配套，因此幼托政策執行，首先要考量幼托人力是否充足，而人力的問題又包括師資與行政人力問題。在師資部分，除了幼保與幼教師資規定不同，不同縣市政府為了彈性運用師資與人力，晉用這些師資的標準有些也有差異；在此情形下，如何進行「一視同仁」的整合，就存在許多公平性或整合的問題。在行政人力部分，不論中央與地方政府，因為行政人力都相當吃緊，幼托主管與相關行政人力，通常最容易被犧牲或忽略。

    　例如，筆者發現某地方政府幼托主管兼任一所以上的情形非常普遍，直接衝擊幼托行政品質。另外，行政人員職等的差異又是另一個棘手或困難的問題，以台南市為例，合併前的台南縣市，幼托機構主管的職等不同。然而，這問題卻不是地方政府所能處理，可能得要中央政府出面才能處理。不過，就算要處理，恐怕要大費周章，因為這可能又涉及跨行政院與考試院的協調整合問題。

    　其次是幼托經費的困境：為了進行幼托整合，經費支出或補助都存在許多困境。而這支出包括有形與無形的經費，有形的經費包括人事（人力需求）增加，以及設備的改善與增加（特別是為了符合幼托品質要求或規定）；對於財務狀況不佳的地方政府，形成嚴峻的考驗。在無形經費部分，為了進行幼托整合進行的協調連繫和問題解決會議，時間成本就是無形的經費支出。因為就筆者瞭解，有地方政府為了進行幼托整合，短短幾個月，就開了三、四十場會議，但仍有許多如前述難解或無解的問題或困境。而這背後的根源，即是下文幼托整合政策的問題。

    　第三則是幼托政策的困境：既謂幼托政策，理論上在政策形成、規畫、執行，都有中央與地方政府，主要是相關政策利害關係人的參與。但就筆者觀察，目前整個幼托政策的協調整合的「重擔」，似乎都落在第一線的幼托機構。特別對於原本屬鄉鎮公所的幼托機構，擁有相當大的自主，公所可以針對家長的需求立即作策略的調整。變成直轄市區公所後，這些幼托機構必須接受市政府（目前是社會局，未來是教育局）的指揮監督。自主彈性降低不說，在轉移主管局處過程，必須承受兩機關組織文化差異，造成磨合的問題；如果再加上人事與經費的問題，使得第一線幼托機構執行上，充滿許多難解的困境。

    　綜言之，幼托整合政策成功與否，端賴前述三大困境能否順利解決。而整合的重擔，必須由中央政府（含教育部、人事行政局、內政部與未來的衛生福利部與考試院）、地方政府（含社會局、教育局）正視，並好好坐下來討論。再不然，應該規畫一個專案，匯整人力與經費，針對某一個托幼機構進行研究，找出最佳的問題或困境解決方案，幼托教育的品質才有機會提升。

中國時報 2012/01/06  楊永年 成功大學政政治經濟研究所教授兼所長